2019年04月29日

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清华厚德专家观点之吕振勇:加强能源法治建设刻不容缓!

在世界经济变幻莫测的风云中和能源革命的一片呼喊中,中国能源发展形势令世人关注,无论是能源生产还是能源消费均已跃居世界前列。中国已进入一个伟大的新时代。


这个新时代是一个深化改革的时代。能源管理体制在改革、能源企业在改革、能源管理方式在改革,在各种意见的博弈中能源的改革不断深化。


这个新时代是一个创新的时代。技术创新、体制创新、制度创新、管理创新已成为中国政治家、经济学家、科学家、社会学家、企业家和全国人民共同为之奋斗的方向。创新带动了中国经济的腾飞,尤其在能源领域,以特高压输电为骨干网架的智能电网建设被人们称为世界第三次工业革命的开始,互联网、大数据、云计算、人工智能等技术普遍开始运用。


这个新时代是一个法治的时代。中国走的是依法治国之路,实现法治国家、法治政府、法治社会。法治的前提是要有法。能源的发展、能源的实践证明,能源发展需要有健全的法。法律是实践的总结,实践是法律的基础。生机勃勃的能源革命,永无止境的能源实践,为能源法治建设提供了无穷的基础。尤其是当前我国处于工业急剧转型,管理转制时期,社会群体化、群体利益化、利益多元化,各种诉求总是千头万绪,各种观点时而针锋相对。为此,要想凝聚发展的力量,实现中国梦,形成改革发展的共识,最主要的是要有不同利益群体对话与博弈的平台。允许各方发表各种不同意见,但又不能把对话变成对抗,不能把博弈变成“搏杀”,而法治是最好的社会稳定器,是调整各种利益关系的重要手段,任何观点和行为都不能脱离法律的轨道。


这个新时代是人才辈出的时代。能源领域中的精英们,从谈发展、谈改革、谈民生、谈立法;谈创新、谈环保、谈节能、谈新能源、清洁能源、可再生能源;到谈国家、谈经济、谈政治、谈安全、谈脱贫等等,无所不谈。不同的人有不同的观点,也有不同的谈论方式。有的著书立说,有的登坛论道,有的通过报刊杂志、网络直抒己见。而能源企业家们不但要谈,还要干。他们大谈特谈,大干特干加巧干,力图把自己管理的能源企业发展得又快又好、又强又大,新闻媒体舆论对此或褒或贬,亦思亦析。


      在这个新时代,中国能源发展是客观事实,市场化改革深化是事实,伴随发展而存在的一些问题也是事实,比如产能过剩、环境恶化、资源浪费等。


(1)我国成为能源消费大国。我国煤炭产量和消费量、发电装机容量和发电量、水电装机容量和发电量、风电装机容量、光伏电池产能及太阳能热水器保有量均为世界第一。煤制油技术世界领先。


(2)我国可再生能源快速发展。国有、民营、外资共同参与。引进技术、引进设备、引进人才与自主创新、本地制造相结合,相互促进,互利共赢,国内外市场共同开发。


(3)核电发展步入快车道。我国核电经历了缓慢发展的历史阶段后,21世纪初步入加快建设的快车道。在建规模和装机容量均为同期全球在建规模的40%以上。


(4)天然气进入发展的黄金阶段。人们亲身感受到了这一能源产品的清洁、方便。


(5)煤炭清洁化利用取得新进展。煤炭液化技术、烯烃技术、煤制甲醇及二甲醚技术、煤制乙醇技术、煤制天然气技术、水煤浆气化技术都取得阶段性重大成果。


另外,我国能源装备产业全面进步,能源国际合作成效显著。能源互联网、智能系统建设提上日程,传统能源产业转制升级等各方面均取得了重大进展。


同时,我国能源企业面临的风险也有所增加,在一定程度上增加了管理难度和经营风险。有的出现了成本过高、效益欠佳、债台高筑等问题;有的出现了海外投资风险增加等问题。在许多问题上,决策难度、复杂性和风险因素加大。


再者,公民维权意识普遍提高,社会监督更加直接、快速、广泛。如不依法合规办事,不但达不到目的,甚至会引发社会矛盾,使决策者、管理者陷入困境、处于被动。


所以,在确定能源发展战略规划时,必须加强能源法治建设,以适应能源市场产生的不同利益格局,经济关系发生的巨大变化,以及资源、环境、气候、社会管理面临的新情况、新问题,满足能源发展提出的新要求。通过法律明确各主体的法律地位,调整利益格局,维护公平公正,保护各方权益。


能源法治建设是能源事业健康协调可持续发展的重要保障,是能源行业管理的重要手段,也是政府的行为准则。


当前,能源法治建设形势趋好。《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》及一批行政法规陆续出台实施,各单位执法、守法、依法办事自觉性有所加强,法治观念、法治意识、法治知识与素养均有很大提高。但法治体系尚不健全,在立法方面,人们长期呼唤的《能源法》、《原子能法》、《石油天然气法》还在起草中,尚未正式出台,能源行政执法与监管不健全,人们的法治观念与素养也有待进一步提高。


所以,关于能源发展战略十分广泛的课题,需要有识之士深入研究。人们的法治教育与培训工作任重道远。


二、能源战略与能源法治的关系


         能源战略,是国家对能源的开发利用所确立的战略思想、战略原则、战略方针、战略目标、战略重点、战略步骤、战略措施、战略任务等。能源战略为能源法治建设指明了方向、提供了基础。能源法治是我国能源发展战略的法律体现与保障。发展是硬道理,能源发展战略的目的是能源的可持续发展,能源法治建设的目的是创造法治环境,保证实现能源的健康可持续发展。


(1)可持续发展是能源战略的精髓和主线,也是我国各项事业发展的重要物质保障,是当今世界和时代研究的主题,也是我国能源法治的落脚点。


(2)可持续发展战略是构建中国特色能源法治的核心理念。能源法治要充分反映可持续发展的基本要求,其基本任务是保障能源的可持续发展,克服无规划、无计划、无秩序、无行为规则的盲目发展。


(3)可持续发展战略要以人为本,坚持公平正义,要妥善处理各类矛盾,平衡协调各方面的利益关系。


(4)可持续发展战略要以履行社会责任为己任,不仅注重能源的开发、生产、供应等环节的利益关系调整,更要注重能源消耗中的利益关系调整,还要关心、关注、关爱欠发达地区、尤其农村地区的能源基本保障问题等,为我国建设和谐社会履行社会责任。


(5)可持续发展战略要坚持节约能源,实行全面、严格的节能制度、标准和措施,切实提高能源效率,改善能源效率落后于先进国家的状况,取缔高能耗、高浪费的落后生产方式。


(6)可持续发展战略要大力调整和优化能源结构,根据中国实际,近期保持以煤炭清洁利用为主、电力为中心、油气和新能源多元发展的思路。


(7)可持续发展战略要做好能源发展的合理布局,兼顾东、中、西部地区和城乡经济发展的需要,生产、运输和消费等环节合理规划。


(8)可持续发展战略要充分利用国内外两种资源、两个市场,立足国内的同时积极参与世界能源合作开发,实行“走出去”战略,与国际合作伙伴实现双赢共赢。


(9)可持续发展战略要依靠科技进步与创新,广泛采用先进的实用技术。科技是强大的生产力,现代科技发展很快,尤其网络的互联互通,为科技创新应用提供了十分便利的条件。


(10)可持续发展战略要切实加强环保意识,努力减轻能源生产和能源消费对生态系统和环境的影响。


(11)可持续发展战略要高度重视能源安全。能源安全是当今世界各国普遍重视的重大战略问题。能源安全,不仅要搞好能源供应多元化,还要加强能源储备、预警、应急体系建设。


(12)可持续发展战略要制定能源发展保障措施、明确引导方向、完善开发政策、发挥市场机制作用、开放投资市场、加大投资力度,保证项目建设、生产设施建设、输送设施建设和供应、销售网络建设。


(13)可持续发展战略要不断深化改革,形成适应需要的能源管理体制、调控体制、市场运行体系。


(14)可持续发展战略要依靠中长期规划和具体实施计划来实现,必须提高规划与计划的严肃性、执行刚性和法律可执行性。


总之,能源发展战略的目标、措施、内容为能源法治提供了基本内容、原则、指导思想和明确的方向;能源法治则为能源发展战略从法律角度确定其基本法律制度、法律框架、法律内容等,并从法律角度确立了国家、各级人民政府、社会组织、企业、公民的权利义务、社会责任及行为准则。加强能源法治建设刻不容缓!


附件:

《能源法(送审稿)》已送国务院法制办

来源:国家能源局   

更新时间:2017-06-13 13:49:37

(一)编制印发《能源立法规划(2016-2020年)》

  为落实习近平总书记关于“启动能源领域法律法规立改废工作,尽快修订节能法、电力法、煤炭法和相关法规,推进能源法制定工作”的指示精神,加快推进“十三五”期间的能源立法,2016年5月,国家能源局印发《能源立法规划(2016-2020年)》,确定《能源法》《电力法(修订)》《煤炭法(修订)》《石油天然气管道保护法(修订)》《石油天然气法》《核电管理条例》《海洋石油天然气管道保护条例》《国家石油储备管理条例》《能源监管条例》等“五法四条例”为能源立法重点推进项目。

(二)《能源法送审稿)》修改稿报送国务院法制办

  2015年国务院立法工作计划将制定《能源法》列为全面深化改革急需的项目。根据国务院法制办的工作要求,国家能源局成立研究修改小组,借鉴国外立法经验,按照中央关于能源生产和消费革命战略部署和“四个革命、一个合作”能源战略思想,对《能源法》的定位和需要解决的重点问题研究梳理,多次组织专家、能源企业召开研讨会,广泛吸收各方面意见,对《能源法(送审稿)》进行修改完善,协调形成一致共识后,形成《能源法(送审稿)》修改稿,于2016年11月报送国务院法制办。

(三)《电力法》修订涉及售电、供电专营制

  国务院2015年、2016年立法工作计划将修订《电力法》列为全面深化改革急需的项目。《电力法》(送审稿)于2015年1月报请国务院审议。《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》印发以来,我局按照国务院法制办的工作部署,结合行政审批制度改革的工作要求,国家发展改革委、国家能源局牵头组织有关企业、单位成立了《电力法》修订起草工作组,组织对《电力法》(送审稿)进行修改,重点对供电营业专营制度、售电业务、直接交易等方面进行研究,并多次召开研讨会,反复论证修改,征求有关部委、地方能源主管部门、能源企业意见,将相关修订建议报送国务院法制办。

(四)积极推进其他能源立法项目

  对于《煤炭法》《核电管理条例》等重要能源法律法规,我局逐一制定了推进立法进度的工作方案,积极推进立法进度。其中,《核电管理条列》《海洋石油天然气管道保护条例》已报国务院法制办审查修改;《国家石油储备条例》、《能源监管条例》已形成征求意见稿,并征求相关部门意见;《石油天然气管道保护法》《煤炭法(修订)》《石油天然气法》正在对重难点问题进行梳理研究协调。(完)



(作者系清华厚德能源规划与管理研究院法治研究中心首席专家)